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《杭州市大运河世界文化遗产影响评价实施办法》后评估报告

发布人:杭小运发布时间:2021-08-11 15:45:08

目  录

前言

一、评估工作概述

二、《实施办法》的执行情况和实施效果

(一) 遗产影响评价工作步入法治化轨道

(二) 遗产影响评价工作机制逐步健全

(三) 遗产影响评价制度逐步落地取得实效

(四) 执法人员、行政相对人和社会公众总体满意率高

(五) 遗产影响评价工作典型案例

三、《实施办法》的立法质量评估

(一) 合法性评估

(二) 合理性评估

(三) 操作性评估

四、《实施办法》施行中存在的问题

(一) 普法宣传工作有所不足

(二) 执法监管力量有待加强

(三) 项目分类缺乏配套说明

五、评估结论和建议

(一) 加大宣传普法力度

(二) 利用“区域评估”为企业减费降负

(三) 对《实施办法》中的分类内容增加相关配套说明

六、附录

《杭州市大运河世界文化遗产影响评价实施办法》合法性审查表


《杭州市大运河世界文化遗产影响评价实施办法》
后评估报告

前言

行政规范性文件是除国务院的行政法规、决定、命令以及部门规章和地方政府规章外,由行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织依照法定权限、程序制定并公开发布,涉及公民、法人和其他组织权利义务,具有普遍约束力,在一定期限内反复使用的公文。行政规范性文件后评估是行政规范性文件实施后,适时对其执行情况、实施效果、存在问题及原因等进行调查、分析和研判,作出评估报告并运用评估结果的活动,有利于加强行政规范性文件监督管理工作,落实党中央、国务院关于推进依法行政、建设法治政府的部署和要求,切实保障群众合法权益,维护政府公信力。

《杭州市大运河世界文化遗产影响评价实施办法》(以下简称《实施办法》)由杭州市园林文物局(以下简称“市园文局”)、杭州市京杭运河(杭州段)综合保护委员会(以下简称“市运河综保委”)制定,于2019年12月30日发布,自2020年2月1日起施行。根据《杭州市大运河世界文化遗产保护条例》(以下简称《市保护条例》)规定,遗产影响评价由市园文局(市运河综保委)负责,杭州市京杭运河(杭州段)综合保护中心(以下简称“市运河综保中心”)受市园文局委托开展遗产影响评价的具体工作。为了对《实施办法》在制度设计、实施效果、存在问题等方面进行跟踪、调查、评价,提出全面完善《实施办法》的意见和建议,推动杭州市大运河世界文化遗产影响评价工作取得新进展。同时,为贯彻落实《浙江省行政规范性文件管理办法》和《杭州市行政规范性文件后评估办法》,市园文局委托浙江工商大学组成评估组(以下简称“评估组”)对《实施办法》开展后评估,并形成本评估报告。


一、评估工作概述

(一)评估对象简介

1.《实施办法》的制定背景

一是促进大运河遗产保护与城乡建设协调发展的迫切需要。大运河(杭州段)作为线性活态巨型遗产,河道线路长,空间跨度广。伴随着城市化进程加速,大运河遗产面临着巨大的保护压力。遗产影响评价制度是遗产保护管理的有效手段,通过明确遗产影响评价机制,规范遗产影响评价行为,客观分析项目建设对遗产的影响,最终提出遗产保护意见、建议,服务于涉及遗产相关建设活动的辅助决策,从而支持项目建设,保证遗产价值的真实性、完整性。

二是加快建设项目审批流程,实现“最多跑一次”改革的目标需要。《实施办法》制定之时,大运河(杭州段)遗产保护区划内面临的建设项目审批任务较重,审批事项呈逐年上升趋势。大运河其他沿线城市每年也均有大量建设项目上报。面对庞大的项目量,延长审批周期在所难免。遗产影响评价制度的推出,减少了行政审批的数量、环节,整合申报材料、缩短申报建设方案过程,从而有效缩短办事时限、优化办事流程,提高办事效率。

三是落实《市保护条例》并规范大运河遗产影响评价具体实施程序的现实需要。2017年杭州市人民代表大会常务委员会公布实施的《市保护条例》第十五条明确要求“在大运河遗产区内进行工程建设的,建设单位应当在建设项目立项前报请大运河遗产综合保护部门进行遗产影响评价”。为落实《市保护条例》要求,明确遗产影响评价职责,完善细化遗产影响评价工作机制,保障规范遗产影响评价工作,同时为大运河沿线项目建设单位提供遗产影响评价的具体流程指导,需要制定本《实施办法》。

2.《实施办法》的制定与修改过程

根据2017年5月1日起施行的《市保护条例》,并结合杭州市大运河沿线建设项目遗产影响评价的工作需要,市运河综保中心于2018年启动《实施办法》的编制工作。2018年8月完成初稿后,于9月向萧山、滨江、上城、下城、拱墅、余杭、江干等七个城区和市运河集团征求意见,于10月组织专家部门论证会。根据城区和运河集团反馈的意见和专家建议,市运河综保中心完成《实施办法》第一轮修改。2019年6月,举行市直部门意见征求会,邀请市规资局、市建委、市发改委和市生态环境局、市园文局等部门参会并提出意见,就上述意见完成了《实施办法》第二轮修改。2019年10月17日,杭州市政府官方网站发布《关于公开征求〈杭州市大运河世界文化遗产影响评价实施办法〉意见的公告》,至2019年10月28日,未收到意见建议。2019年12月30日,市园文局印发《杭州市大运河世界文化遗产影响评价实施办法》(杭园文〔2019〕163号),《实施办法》自2020年2月1日起实施。

3.《实施办法》的主要内容

《实施办法》由十一款条文构成,分别为评价范围、工作职责、遗产影响评价说明、遗产影响评价项目分类、遗产影响评价申报、遗产影响评价实施、遗产影响评价论证、遗产影响评价咨询服务、施工备案及监管、罚则、附则。《实施办法》的主要内容有以下几点:

(1)管理主体

根据《市保护条例》第十五条、第十七条的规定,《实施办法》第二条明确了市园文局(市运河综保委)负责大运河(杭州段)遗产修缮、涉建项目遗产影响评价各个环节的指导和监督,市运河综保中心受市园文局(市运河综保委)委托,依据《市保护条例》和《杭州市大运河世界文化遗产保护规划》(以下简称《市保护规划》)开展遗产影响评价等具体工作。

(2)评价机制

根据《市保护条例》第十五条的规定,《实施办法》第三条明确了遗产影响评价是依据《市保护条例》《市保护规划》的相关要求,分析建设项目对大运河遗产可能产生的影响,提出规划设计方案修改要求及须采取的遗产保护措施等评价意见。对于大运河遗产影响关系复杂或重大的项目,除建设单位须委托具备文物保护工程勘察设计资质的第三方评估机构出具评估意见即遗产保护建议外,《实施办法》第七条还明确了市运河综保中心应组织相关职能部门和专家进行咨询论证,为遗产影响评价意见提供重要参考依据。

(3)评价程序

第一,《实施办法》明确了影响评价的审查时间节点为建设项目立项前。

第二,根据《市保护条例》第十五条的规定,结合杭州市大运河世界文化遗产保护的实际要求和城乡建设特点,《实施办法》第四条明确了按照影响程度、项目位置将需要进行评价的项目类型分为4类,即遗产区内需要委托开展遗产影响评估的项目、遗产区内不需要开展遗产影响评估的项目、缓冲区和环境控制区内需要委托开展遗产影响评估的项目、咨询类项目。

第三,《实施办法》第五条明确了建设项目遗产影响评价的申报资料,包括申请函、建筑项目规划设计文本、遗产影响评估报告、考古调查勘探或发掘意见等。

(二)评估目的

本次评估的主要目的,是对《实施办法》在制度设计、实施效果、存在问题等方面进行跟踪、调查、评价,了解和掌握办法的运行效果,特别是运行中存在的问题。同时通过研究,找出《实施办法》中已不能适应新情况、新变化的制度设计和相关条款。最终通过多角度的研究分析,形成《实施办法》的后评估报告,提出全面意见和建议,并形成《实施办法》(修订建议稿),推动杭州市大运河世界文化遗产影响评价实施工作和制度建设取得新进展。

(三)评估方法

为全面客观地展示《实施办法》的实施状况及存在的问题,评估组综合运用以下方法对其进行评估。

1.文献检索

通过全面的文献检索和法律检索,获取国家、浙江省、杭州市有关文物保护、遗产影响评价的法律、法规、规范性文件等,为评估工作提供参考。同时,通过检索报纸、期刊和网络,收集与《实施办法》的制定过程、制定后的宣传活动以及实施成效相关的信息。

2.座谈会

2021年5月26日,市运河综保中心组织召开座谈会,评估组成员及市发展改革委、市规划和自然资源局、市园文局、市文化市场综合行政执法队、拱墅区住建局、萧山区文化和广电旅游体育局、临平区文化和广电旅游体育局、市运河集团、市城投集团、余杭城建集团等部门领导和相关工作人员以及运河沿线市民代表参加座谈。与会人员结合自身工作情况,对《实施办法》执行中的有关问题提出了意见和建议。

3.专家论证

在评估过程中,评估组组织由各相关部门、单位代表及专家参加的论证会,对《实施办法》的实施效果、修订草案等进行研讨和论证,为《实施办法》修订提供指导意见。

4.网络征求意见

在评估过程中,市运河综保中心通过官方网站就《实施办法》的实施效果等行政规范性文件后评估内容向社会公开征求意见。

(四)评估依据

评估依据包括法律依据和事实依据,具体如下:

1.法律依据

评估《实施办法》的法律依据,必须符合两个条件:一是在内容上与《实施办法》具有相关性,二是在法律位阶上高于或同于《实施办法》,即必须是法律、行政法规、地方性法规或部门规章、规范性文件。经检索,可以作为《实施办法》实施后评估法律依据的主要法律文件有:《中华人民共和国文物保护法》《中华人民共和国文物保护法实施条例》《大运河遗产保护管理办法》《浙江省大运河世界文化遗产保护条例》(以下简称《省保护条例》)《市保护条例》《大运河浙江段遗产保护规划》(以下简称《浙江段保护规划》)《市保护规划》等。

2.事实依据

评估《实施办法》的事实依据主要是在调查中获取的信息,具体包括:市运河综保中心提供的有关《实施办法》的制定材料、内部职能分工、操作规范等书面材料;通过文献检索获取的信息、资料;通过考察、调研获取的信息、资料;通过专家论证和座谈会获取的信息;通过网络征求意见获取的信息。


二、《实施办法》的执行情况和实施效果

在相关部门、社会公众代表的积极配合下,评估组通过文献检索、座谈会、专家论证、网络征求意见等评估方法综合评估后认为:《实施办法》于2020年2月1日施行以来,杭州市大运河世界文化遗产影响评价工作步入法治化轨道,相关工作机制逐步健全,杭州市大运河世界文化遗产影响评价制度得到普遍遵守和执行并取得实效。

(一)遗产影响评价工作步入法治化轨道

遗产影响评价制度是文化遗产保护管理的有效手段。为保护杭州市大运河世界文化遗产价值的真实性和完整性,2017年杭州市人民代表大会常务委员会公布实施的《市保护条例》第十五条明确要求“在大运河遗产区内进行工程建设的,建设单位应当在建设项目立项前报请大运河遗产综合保护部门进行遗产影响评价”;2019年杭州市人民政府批复同意的《市保护规划》在第十章遗产管理保障规划中也明确规定“在大运河遗产区内建设项目、在缓冲区内将突破本规划相关管理规定要求的建设项目以及本规划规定评估的建设项目,建设单位应报请大运河遗产综合保护部门,进行大运河遗产影响评价”。

上述法律规定明确了需要开展遗产影响评价的节点和情形,但未提供具体流程指导。《实施办法》的出台规范了大运河遗产本体及两岸建设项目遗产影响评价流程等内容,使相关遗产影响评价具体工作有法可依,具有可操作性,为杭州市落实遗产影响评价制度提供了法治保障。

(二)遗产影响评价工作机制逐步健全

一是《实施办法》出台后,相关机构职能设置逐步健全。2014年6月大运河申遗成功后,为加强世界文化遗产的保护管理,按照“事企分离、管办分离”的原则,市运河综保委归并到市园文局,按照《市保护条例》的规定和市人民政府的授权,负责大运河遗产保护的组织、指导、协调、监督工作。《实施办法》第二条明确了市运河综保委负责大运河(杭州段)遗产修缮、建设项目遗产影响评价各个环节的指导和监督,市运河综保中心受市运河综保委委托,负责开展遗产影响评价等具体工作。在机构设置上,市园文局设有文物保护与博物馆处,对市运河综保中心开展的遗产影响评价工作进行具体指导。为有效执行《实施办法》,市运河综保中心于2020年12月11日向其内部有关部门印发《杭州市大运河世界文化遗产影响评价工作制度(试行)》(以下简称《工作制度(试行)》)(杭运综保〔2020〕32号),明确了保护管理部为遗产影响评价工作责任部门以及具体岗位职责等。在人员配置上,目前运河综保中心共有24人,其中硕士研究生9人,大学本科15人,覆盖考古学及博物馆学、城市规划、建筑学、行政管理等18个专业。

二是设立了较为完善的申报审核流程。《市保护条例》出台后,由于缺乏实施遗产影响评价的基础条件,所以相关制度一直未落实,也没有相应的申报审核流程。《实施办法》的出台明确了遗产影响评价范围、评价管理主体、项目类型、申报资料以及评价的意见内容,对建设单位的申报工作作出指引,提高了建设项目审批效率,提升了管理服务水平。结合市运河综保中心出台的《工作制度(试行)》,目前主要的申报审核流程如下:第一,由建设单位按照《实施办法》第五条规定的申报资料自主向市运河综保中心保护管理部提出申报;第二,保护管理部经办人员起草遗产影响评价意见,经部门负责人复核、分管领导审核后提交市园文局文物处征询意见;第三,征询意见后经再次审核并签发,由经办人员向申请单位送达,同时由市运河综保中心综合事务部报市园文局办公室备案。根据项目对大运河影响程度的大小,评价机制也有所不同:若影响程度小,由市运河综保中心直接进行评价;若影响程度大或情况复杂,则建设单位须委托具备文物保护工程勘察设计资质的第三方评估机构出具评估意见及遗产保护建议,此外,市运河综保中心还应组织相关职能部门和专家进行咨询论证。

三是建立了较为有效的内外部联络协调机制。市园文局在其机构内部制定了扁平化工作方案,建立了“联系人制”“月报制”及“重大事项专题报告制”。此三项制度于2021年5月开始正式落地实施,使得与局属单位的联系协调工作更为顺畅。根据《工作制度(试行)》第七条的规定,市运河综保中心内部也建立了相应的沟通协调机制。对外方面,市园文局与市文化市场综合执法大队所属文物执法大队在执法层面取得良好的沟通协作。另外,参与市发改、规资、交通等部门的联审联批,提高了部门之间的协作效率,便利了行政相对人。

(三)遗产影响评价制度逐步落地取得实效

自《实施办法》出台以来,得到了普遍遵守与执行。《实施办法》的施行,不仅有效协调城市发展与遗产保护之间的关系,而且极大提高了建设项目的审批效率。据统计,期间市运河综保中心累计评价大运河相关建设项目共59项,其中2020年共40项,2021年1月至5月共19项。区域分布上,拱墅区35项,江干区10项,下城区6项,余杭区6项,萧山区2项。项目种类上,居住类项目19项,约占32.2%,商业商务类项目10项,约占16.9%,文化教育类项目7项,约占11.9%,道路桥梁类项目6项,约占10.2%,配套服务类项目14项,约占23.7%,环境整治类项目3项,约占5.1%;规划选址论证阶段的项目为29项,约占49%。总体而言,杭州市大运河遗产影响评价制度的实施使杭州市大运河世界文化遗产价值的真实性和完整性得到进一步保护,遗产本体及两岸建设项目管控不断完善,促进了大运河遗产保护与城乡建设协调发展。

(四)执法人员、行政相对人和社会公众总体满意率高

执法人员、行政相对人和社会公众对《实施办法》的实施和执行状况总体满意率高。据实地调研和座谈会反馈,自《实施办法》施行以来,未收到与大运河文化遗产影响评价制度相关的行政投诉,也未发生与之相关行政诉讼和行政复议案件。建设单位、人大代表、市民代表等普遍认为《实施办法》的实施效果良好,有利于平衡大运河遗产保护与城乡建设协调发展的关系,切实保护了大运河遗产的真实性和完整性。

(五)遗产影响评价工作典型案例

案例一:上塘古运河风景区(上塘段)建设项目

该项目建设范围全长约 2.6 公里,建设内容包括两部分:一是皋亭坝客运码头扩建;二是为上塘河区段夜游游览七幕演绎场景配套相应的公共设施,包括灯光、舞台、喷泉、威亚塔等。其中威亚塔基础部分位于大运河世界文化遗产的遗产区,其余部分位于大运河世界文化遗产的一级缓冲区,其高度为30米。在市运河综保中心评价时提出威亚塔基础应避让大运河遗产区、保护范围,并缩减塔身体量,降低塔身高度。建设单位按此要求,优化调整了威亚塔设计,将基础移至一级缓冲区,降低了塔身高度。项目已获国家文物局批复同意。

案例二:萧山区金惠小学建设工程

该项目位于萧山区北干街道,围墙(局部)、2处网球场、1处篮球场(局部)、操场(局部)、景观绿化等位于大运河世界文化遗产的二级缓冲区(现代城镇段)内,地面建筑、地下车库均处在保护区划外,在市运河综保中心评价时提出沿运河围墙的设计应具有通透性,并注重传统元素和符号的运用。建设单位按此要求,修改完善了围墙设计,充分吸收了大运河传统文化元素。项目已获国家文物局批复同意。

案例三:临平老城区部分道路改造提升工程

该项目位于杭州市余杭区临平老城区内、大运河北岸,道路长度为 915 米,工程内容包含大运河沿岸道路、景观、建筑立面和市政设施整治提升。在遗产区内实施部分铺装、绿化改造,局部新增运河文化景观小品。在二级缓冲区内,为平衡停车服务设施,拟拆除一栋原有建筑,利用该场地新建立体停车库。新建车库距离大运河 22米,高度为 18.4米。在市运河综保中心评价时提出拟新建车库高度需同时满足《市保护规划》中同岸近景视角1:1,对岸远景视角1:3控制要求。建设单位按此要求,将拟新建车库高度降至12.13米,满足视角控制。现正在履行文物审批流程。


三、《实施办法》的立法质量评估

通过对《实施办法》文本的研究和分析,并通过座谈会、实地调研等方式对相关制度措施的必要性、适当性以及可操作性进行评估后,评估组认为,总体而言,《实施办法》在合法性、合理性、操作性上质量较高,但部分条款尚有进一步优化、修订的空间。

(一)合法性评估

行政规范性文件的合法性评估主要关注其是否超越立法权限、是否符合上位法的规定以及是否符合法定程序,以及与同位阶行政规范性文件之间是否存在矛盾。评估组依据《中华人民共和国文物保护法》《中华人民共和国文物保护法实施条例》《大运河遗产保护管理办法》《省保护条例》《市保护条例》《浙江段保护规划》《市保护规划》等上位法,对《实施办法》进行综合评估后认为,《实施办法》的制定符合地方立法权限,立法程序合法,与同位阶行政规范性文件之间不存在明显矛盾。

一是制定权限合法。根据《浙江省行政规范性文件管理办法》第七条规定,县级以上人民政府所属工作部门可以制定行政规范性文件,法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织在其法定授权范围内可以制定行政规范性文件。《实施办法》制定主体合法。市园文局(市运河综保委)为杭州市政府所属工作部门,职权之一为负责大运河世界文化遗产保护的组织、指导、协调、监督工作。

二是制定内容基本符合上位法的规定。《实施办法》根据《中华人民共和国文物保护法》《中华人民共和国文物保护法实施条例》《大运河遗产保护管理办法》《省保护条例》《市保护条例》《浙江段保护规划》和《市保护规划》的相关规定,对评价范围、工作职责、遗产影响评价说明、遗产影响评价项目分类、遗产影响评价申报、遗产影响评价实施、遗产影响评价论证、遗产影响评价咨询服务、施工备案及监管、罚则等内容进行了具体化,基本符合上位法的规定。但存在表述不规范、减轻行政机关的法定职责、罚则条款表述不准确的问题。具体参见附录一《〈杭州市大运河世界文化遗产影响评价实施办法〉合法性审查表》。

三是制发程序规范。行政规范性文件必须严格依照法定程序制发,执行评估论证、公开征求意见、合法性审核、集体审议决定、向社会公开发布等程序。《实施办法》制发程序符合规范,参见上文评估对象简介一节中“《实施办法》的制定与修改过程”。

(二)合理性评估

行政规范性文件的合理性评估主要考查相关制度措施是否必要、适当,是否适应现实情况。评估组认为,总体而言,《实施办法》从实际需要出发,对有关核心问题进行了规定,相关制度措施必要、适当,适应现实情况。

一是促进大运河遗产保护与城乡建设协调发展的迫切需要。根据联合国教科文组织《保护世界文化与自然遗产公约》的规定,列入世界遗产名录的所有遗产必须有长期、充分的立法性、规范性措施,确保其存在和得到保护。大运河(杭州段)作为线性活态巨型遗产,河道线路长,空间跨度大。伴随着城市化进程加速,大运河遗产面临着巨大的保护压力。遗产影响评价机制是遗产保护管理的有效手段,通过明确遗产影响评价机制,规范遗产影响评价行为,客观分析项目建设对遗产的影响,最终提出遗产保护意见、建议,服务于涉及遗产相关建设活动的辅助决策,从而支持项目建设,保证遗产价值的真实性、完整性。

二是落实《市保护条例》并规范大运河遗产影响评价具体实施程序的现实需要。2017年杭州市人民代表大会常务委员会公布实施的《市保护条例》第十五条明确要求“在大运河遗产区内进行工程建设的,建设单位应当在建设项目立项前报请大运河遗产综合保护部门进行遗产影响评价”。为落实《市保护条例》要求,明确遗产影响评价职责,完善细化遗产影响评价工作机制,保障规范遗产影响评价工作,同时为大运河沿线项目建设单位提供遗产影响评价的具体流程指导,有效提高建设项目审批效率,需要制定本《实施办法》。

三是执行单位的权力与责任相当,机构设置与人员配备充分合理。市运河综保中心主要职责为:参与大运河文化保护传承利用规划及文化公园建设相关工作;承担大运河世界文化遗产的日常保护、监测、展示和宣传工作;承担运河水体及综合治理协调事务性工作;承担运河学研究工作;完成市文局交办的其他任务。机构规格为正处级,为市园文局所属公益一类事业单位,所需经费由市财政全额补助,核定事业编制25名。内设机构4个,分别为:综合事务部、保护管理部、遗产监测部(水体治理部)、宣教研究部。目前实有人数24人,其中硕士研究生9人,大学本科15人,在专业分布上涵盖考古与博物馆学、经济地理与城乡区域规划、城市规划、工业与民用建筑、土木工程、环境工程、给排水、编辑出版学等执行《实施办法》所必须的专业门类。从机构设置、人员配备等角度看,基本满足《实施办法》第二条、第五条、第九条规范的职责和权限。

(三)操作性评估

行政规范性文件的操作性评估,主要考查相关制度措施是否易于操作。评估组认为,总体而言,《实施办法》规定的相关制度措施明确、具体,易于操作、高效便民。

一是大运河遗产保护管理工作顺利推进,为落实《实施办法》提供了机构保障。2014年6月大运河申遗成功后,为加强世界文化遗产的保护管理,按照“事企分离、管办分离”原则,对原运河综保工作进行机构和体制调整,市运河综保委牌子归并到市园文局,按照《市保护条例》的规定和市人民政府的授权负责大运河遗产保护的组织、指导、协调、监督工作。市运河综保委下新设市运河综保中心,依照法律、法规和《市保护条例》的规定,负责大运河遗产的日常保护、监测、研究和展示等工作,强化了杭州市大运河遗产保护管理力量。

二是大运河遗产保护规划三级体系完备,为落实《实施办法》提供了内容保障。大运河世界文化遗产不仅有《申报世界遗产文本——中国大运河》,还有《中国大运河遗产管理规划》《大运河遗产保护与管理总体规划》《浙江段保护规划》。杭州市人民政府为加强对世界文化遗产中国大运河杭州段的保护和管理,于2019年1月出台了本地区的《市保护规划》,在保护措施、建设管控、展示利用等方面作了更加详细的规定,为《实施办法》操作提供了具体的依据。

三是大运河遗产保护工作实行专家咨询制度,为落实《实施办法》提供了智库保障。《实施办法》第七条规定“对大运河遗产可能产生较大影响的建设项目,市运河综保中心应组织相关职能部门和专家进行咨询论证”。原杭州市西湖风景名胜区(市园文局、市运河综保委)印发的《关于建立杭州西湖风景名胜区(杭州市园林文物局、杭州市京杭运河(杭州段)综保委)专家库的通知》(杭西管〔2017〕47号)公布了大运河文化遗产保护工作专家库名单,由文保、考古、水利、交通港航、规划、建设、环保等各领域专家组成,构建起多领域、综合性专家资源平台,保障了《实施办法》中专家咨询制度的可操作性。

四是大运河遗产保护工作加强数字化改革与内外协作,为落实《实施办法》提供了便民手段。大运河遗产影响评价自开展以来,为了有效落实《实施办法》中规定的申请事项,同时深化“最多跑一次”改革的要求,市园文局委托市运河综保中心开展多项便民业务,可通过线上提交申请材料,并主动发送评价意见公文等,切实方便人民群众。于此同时,针对实践中多头审批的问题,市运河综合保护中心参与市发改、规资、交通等部门的联审联批,大大提高审批效率。


四、《实施办法》施行中存在的问题

评估组通过调研认为,《实施办法》在以下方面存在一些亟待解决的问题:

(一)普法宣传工作有所不足

普法宣传工作有所不足,导致建设单位对于遗产影响评价制度的认识不充分,具体体现在以下几方面:一是建设项目联审联批流程中是否存在遗产影响评价环节以及开展评价的最佳时间点认识不足;二是遗产影响评价能否作为选址论证阶段的强制性规划条件认识不足;三是哪些地域范围内的建设项目需要进行遗产影响评价认识不足;四是一定地域范围内何种类别的涉建项目需要提供遗产影响评价报告认识不足。

《世界文化遗产保护管理办法》第十条规定“世界文化遗产中的文物保护单位,应当根据世界文化遗产保护的需要依法划定保护范围和建设控制地带并予以公布。保护范围和建设控制地带的划定,应当符合世界文化遗产核心区和缓冲区的保护要求”。而遗产区、缓冲区,保护范围、建设控制地带图示需依申请公开,导致建设单位对于哪些地域范围内的建设项目需要进行遗产评价了解不足。

(二)执法监管力量有待加强

从调研情况看,运河沿线涉建项目无法按照《实施办法》的要求做到应评尽评。造成这一结果的原因,首先是上文所述建设单位对遗产影响评价制度的了解不足;其次是执法力量相对于执法范围而言比较有限,配置略显不足。

根据座谈会反馈,实践中一般由规资等相关政府部门在建设项目审批流程中引导并以规划条件等方式要求建设单位开展遗产影响评价申报工作;针对未批先建的情况,则依靠文物执法。事实上,相关《市保护条例》和《市保护规划》要求进行遗产影响评价的建设活动并非都能通过其他行政审批流程导流到遗产影响评价程序中,所以文物执法对于推动遗产影响评价制度的进一步实施具有不可忽视的作用。

目前,市园文局主要通过与市文广旅局所属市文化市场行政执法队合作进行文物执法方面的工作。2021年1月11日,市文广旅局和市园文局联合印发《杭州市文物行政执法协同十项措施》,建立了统一高效的文物行政执法工作协同机制。尽管如此,实践中仍存在文物执法人力不足、执法人员专业度有待提高的问题。具体而言,有关大运河的文物执法工作需要由运河所在的区一级文物执法队进行落实,在综合行政执法改革的背景下,区一级文物执法队采用“局队合一”模式,往往基层同一执法队需要负责文化、旅游等多个方面的工作,没有或较少有专门针对大运河的执法力量,导致有关大运河执法力量不足的问题。同时,由于缺乏文化遗产相关的执法经历,以及对相关规范文件缺乏深刻理解,区一级文物执法队的专业性程度有所不足。

(三)项目分类缺乏配套说明

《实施办法》第四条规定了遗产影响评价项目分类。建设单位反映,项目分类缺乏必要的图表索引和解释性材料作为配套,在实践操作中有时不易认定。通过对比《省保护条例》第十条内容,该条在项目分类和表述上略有不同,尽管不存在明显的合法性问题,但在实践操作过程中容易引起一定的误解,应当通过其他配套手段进行合理说明和区分。


五、评估结论和建议

评估组认为《实施办法》施行以来,杭州市大运河世界文化遗产影响评价工作总体成效明显。《实施办法》本身在合法性、合理性、操作上质量较高,可以在适当修改后继续实施。但在《实施办法》执行过程中,暴露出一些普法宣传力度不足、部分条文表述不清等情况,需要予以完善。

根据评估情况,评估组就有关杭州市大运河世界文化遗产影响评价问题提出如下建议:

(一)加大宣传普法力度

为了保障遗产影响评价制度的有效实施,评估组建议应当加大《实施办法》的普法宣传力度,普法对象不仅应包括建设单位等行政相对人,也应包括相关的行政部门。

在普法内容上,除《实施办法》本身外,也应宣传《实施办法》制定的上位法、相关案例、流程示意图、遗产区、缓冲区,保护范围及建设控制地带图示等。

在宣传手段上,应借助信息化手段针对性得拓宽宣传渠道,切实达到普法效果,促进运河沿线的建设单位及时主动做好遗产影响评价申报工作。例如,在数字化改革的背景下,将遗产区、缓冲区,保护范围及建设控制地带地形图嵌入“建设工程建设项目全流程审批管理系统”,方便大运河沿线的建设单位根据地形图图示提前安排好遗产影响评价申报工作。

另外,从提高服务质量的角度来看,应编制与遗产影响评价制度相关的案例、流程示意图,审批材料清单等以供建设单位等参考。

(二) 利用“区域评估”为企业减费降负

“区域评估”是指政府对投资项目审批过程中涉及的有关评估事项进行统一评估,形成整体性、区域性评估成果,由区域内投资项目共享共用。“区域评估”能有效解决项目评估评审手续多、时间长、费用高等问题,为企业投资降费减负,促进项目早开工早投产,持续创造一流营商环境。例如,杭州市滨江区政府实行“区域评估”的主要做法之一,就是因地制宜分类推进文保评估,根据区域文保特点和项目类型分为“无需评价区域”“必须评价区域”和“有条件评价区域”,其中“必须评价区域”是指在现有已明确已存在地面、地下文物,已划定紫线区域,项目开发前对地块进行考古勘探和文保评价。利用“区域评估”可以对需要做遗产影响评价和不需要做遗产影响评价的建设项目进行分类施策;也可以对需要第三方专业机构做遗产影响评估的与不需要第三方机构做遗产影响评估的建设项目进行分流,有利于提高行政审批效率,便利行政相对人。

(三)对《实施办法》中的分类内容增加相关配套说明

根据上文“合法性评估”“操作性评估”的内容,建议在实际操作层面,增加对《实施办法》中关于分类的图表索引和解释性说明,以提高操作性。


六、附录

《杭州市大运河世界文化遗产影响评价实施办法》合法性审查表

附录

《杭州市大运河世界文化遗产影响评价实施办法》合法性审查表


《办法》

相关法律规范

合法性说明

    为保护杭州市大运河世界文化遗产价值的真实性和完整性,加强杭州市大运河世界文化遗产本体及两岸建设项目的管控,规范涉及大运河遗产建设项目的影响评价行为,根据《中华人民共和国文物保护法》《中华人民共和国文物保护法实施条例》《大运河遗产保护管理办法》《杭州市大运河世界文化遗产保护条例》(以下简称《保护条例》)《大运河浙江段遗产保护规划》(以下简称《浙江段保护规划》)和《杭州市大运河世界文化遗产保护规划》(以下简称《保护规划》)的相关规定,结合杭州市大运河世界文化遗产保护管理的工作实际,制定本办法。

《杭州市大运河世界文化遗产保护条例》(以下简称《市保护条例》)

第十条 杭州市大运河世界文化遗产保护规划(以下简称市大运河遗产保护规划),是大运河遗产保护、管理和开发、利用的依据。


第一条 评价范围

大运河(杭州段)世界文化遗产(包括杭州塘、上塘河、中河、龙山河、浙东运河、拱宸桥、广济桥、凤山水城门遗址、西兴过塘行码头、富义仓、桥西历史街区等11个点段)的遗产区、缓冲区以及环境控制区范围内的修缮维护、建设项目。

遗产区、缓冲区以及环境控制区范围遵从《保护规划》相关规定。

《大运河遗产保护管理办法》(以下简称《管理办法》)

第八条第二款  在大运河遗产保护规划划定的保护范围和建设控制地带内进行工程建设,应当遵守《中华人民共和国文物保护法》的有关规定,并实行建设项目遗产影响评价制度。建设项目遗产影响评价制度,由国务院文物主管部门制定。

《市保护条例》    

第二条 本市行政区域内的中国大运河世界文化遗产(以下简称大运河遗产)的保护适用本条例。

大运河遗产包括:

(一)大运河河道:杭州塘、上塘河、中河、龙山河、浙东运河西兴段等;

(二)大运河水工设施遗存:拱宸桥、广济桥、凤山水城门遗址、西兴过塘行码头等;

(三)大运河附属遗存:富义仓等;

(四)大运河相关遗产:桥西历史文化街区;

(五)其他依法补充列入的遗产要素。


《杭州市大运河世界文化遗产保护规划》(以下简称《市保护规划》)

   第14条 大运河(杭州段)遗产要素及构成

大运河(杭州段)世界文化遗产涵盖 2 个遗产区(江南运河、浙东运河),8 个遗产要素(包括江南运河嘉兴-杭州段、凤山水城门遗址、富义仓、拱宸桥、广济桥、桥西历史文化街区、浙东运河杭州萧山-绍兴段、西兴过塘行码头),11 个遗产点段(包括杭州塘、上塘河、杭州中河、龙山河、广济桥、拱宸桥、桥西历史街区、富义仓、凤山水城门遗址、西兴运河、西兴过塘行码头)。


第107条 遗产影响评价制度

在大运河遗产区内建设项目、在缓冲区内将突破本规划相关管理规定要求的建设项目以及本规划规定评估的建设项目,建设单位应报请大运河遗产综合保护部门,进行大运河遗产影响评价。

第57条 环境控制区/环境控制界面管理规定

……丘陵山体保护的环境控制区应保护山河景观形成的连续与开敞景观廊道,依照第 58 条景观视廊管理规定的山河景观视廊要求控制。……

第58条 景观视廊管理规定

在大运河(杭州段)景观视廊内进行建设工程需进行大运河遗产影响评估(景观分析),对项目实施后可能对大运河遗产的景观风貌、历史环境感受等方面造成的影响作出分析和预测,提出预防或者减轻不良影响的对策和措施。大运河遗产影响评估报告由大运河综合保护部门组织审查,并按照相关法律法规由有关部门协同履行审批。



第二条 工作职责

杭州市园林文物局(市运河综保委)负责大运河(杭州段)遗产修缮、涉建项目遗产影响评价各个环节的指导和监督。

杭州市京杭运河(杭州段)综合保护中心(以下简称“运河综保中心”)受杭州市园林文物局(市运河综保委)委托,依据《保护条例》和《保护规划》在建设项目立项前开展遗产影响评价具体工作。

《管理办法》

第四条第三款 大运河沿线县级以上地方人民政府文物主管部门,负责本行政区域内的大运河遗产保护工作,依法与其他相关主管部门合作开展工作,并将大运河遗产保护经费纳入本级财政预算。

《市保护条例》

第六条第一款 市人民政府应当确定大运河遗产综合保护部门,按照本条例的规定和市人民政府的授权负责大运河遗产保护的组织、指导、协调、监督工作。大运河遗产综合保护部门所属的大运河遗产保护机构,依照法律、法规和本条例的规定负责大运河遗产的日常保护、监测、研究和展示等工作。

第七条第一款 文物主管部门负责大运河遗产的文物保护工作。

第十五条第二款 在大运河遗产区内进行工程建设的,建设单位应当在建设项目立项前报请大运河遗产综合保护部门进行遗产影响评价。有关部门依法作出准予许可决定的,应当同时告知大运河遗产综合保护部门。

《市保护规划》

第29条 保护管理机构现状

现状大运河(杭州段)的保护管理工作是由各相关职能部门(包括杭州市林水局、杭州市城市管理委员会、杭州市港航管理局和杭州市园林文物局等)根据自身职责开展日常管理工作,杭州市京杭运河(杭州段)综合保护委员会作为综合协调部门,承担大运河(杭州段)水体及综合治理协调工作,由杭州市园林文物局下设的机构杭州市京杭运河(杭州段)综合保护中心具体负责,其职责为:参与运河区域规划的编制,经批准后组织实施;承担运河(杭州段)世界文化遗产监测管理;承担运河水体及综合治理协调工作。

第107条 遗产影响评价制度

……大运河遗产综合保护部门依法履行大运河遗产保护职责,分析建设项目对大运河遗产可能产生的影响,明确规划设计修改要求及其采取的遗产保护措施等评价意见。……


第三条 遗产影响评价说明

本办法所称“遗产影响评价”,是指依据《保护条例》的相关规定,基于《保护规划》的相关要求,分析建设项目对大运河遗产可能产生的影响,明确规划设计方案修改要求及须采取的遗产保护措施等评价意见。

本办法所称“遗产影响评估报告”,是指对于遗产影响关系复杂或重大的项目,委托具备文物保护工程勘察设计资质的咨询评估机构,在基于保护大运河世界文化遗产突出普遍价值的前提下,依据法律法规和运河遗产的保护规划,独立、客观、专业地对建设项目与大运河遗产的影响做出分析评估,得出结论并提出遗产保护建议的报告文件。



第四条 遗产影响评价项目分类

根据影响大运河遗产的程度、项目位置不同,遗产影响评价项目分为四类:

Ⅰ类项目:遗产区内需要提供遗产影响评估报告的项目

拟在大运河遗产区内建设的防洪排涝、航道、大型港口(码头)、小型码头(处于一类遗产河道范围内)、跨河桥梁和穿河隧道、环境整治、水上交通安全设施(处于历史城镇段、遗产点遗产区范围内)、历史文化街区整治(整体)以及《保护规划》确定的不影响遗产安全的鼓励发展类产业项目。

Ⅱ类项目:遗产区内不需要提供遗产影响评估报告的项目

拟在大运河遗产区内建设的景观维护、清淤疏浚、水工设施维护、水文水质监测设施、气象监测设施、水上交通安全设施(历史城镇段、遗产点遗产区范围内的除外)、小型码头(处于一类遗产河道的除外)、历史文化街区整治(局部)、民居修缮以及大运河遗产保护和展示项目。

Ⅲ类项目:缓冲区和环境控制区内需要提供遗产影响评估报告的项目

在大运河缓冲区和环境控制区根据《保护规划》要求,需进行大运河遗产影响评估的拟建项目。

Ⅳ类项目:咨询类项目

在用地选址、规划、立项、正式实施等建设过程中咨询大运河世界文化遗产保护要求的建设项目。

《浙江省大运河世界文化遗产保护条例》(以下简称《省保护条例》)

第十条 第一款 遗产区内不得进行工程建设或者爆破、钻探、挖掘等作业;但是,遗产区内确需进行下列工程建设或者爆破、钻探、挖掘等作业的,应当按照《中华人民共和国文物保护法》有关规定履行报批程序:

(一)大运河遗产保护有关的工程建设、景观维护、环境整治,历史文化街区整治;

(二)防洪排涝工程和水文水质、气象监测设施建设;

(三)航道和港口、跨河桥梁和隧道、水上交通安全设施建设;

(四)因特殊情况需要进行的其他工程建设。


第十一条 遗产区和缓冲区内的建设项目,依照《中华人民共和国文物保护法》有关规定履行报批程序时,建设单位应当同时提交该项目的遗产影响评价材料。

《市保护条例》

第十五条第一款

在大运河遗产区内,除下列工程外,不得进行其他建设:

(一)大运河遗产保护和展示、历史文化街区整治、景观维护、环境整治工程;

(二)防洪排涝、清淤疏浚、水工设施维护、水文水质监测设施、气象监测设施工程;

(三)航道和港口设施、跨河桥梁和隧道、水上交通安全设施工程;

(四)居民住宅修缮;

(五)市大运河遗产保护规划确定的不影响遗产安全的鼓励发展类产业项目。


《市保护规划》

第49条 保护区划说明

第二款 大运河(杭州段)的遗产区、缓冲区、环境控制区/环境控制界面、景观视廊和景观视角,按照本规划管理规定的要求实行分要素、分段、分类、分级管理。其中,保护对象涉及文物保护单位的,应执行《中华人民共和国文物保护法》和相关保护规划的规定。

第55条 遗产区管理规定

1. 通则

(2)本规划深化的遗产区管理规定通则

……

遗产区内原则上应为文物古迹用地、水域、绿地与广场用地,以及保护的历史城镇、历史街区、历史村落内的居住、文化设施、商业等功能用地。限制新增港口码头用地、道路与交通设施用地和公用设施用地,禁止新增其他功能用地。现有的不符合要求的用地功能,应逐步调整。具体详见表 9-4 遗产区内各类新增城市建设用地适建、限建、禁建表。

按照规划严格控制大运河遗产区内新增跨河桥梁、工程管线、高压铁塔、电信基站等基础设施,遗产区内原则上不予新增桥梁、墩、柱等基础设施。确需建设应进行大运河遗产影响评估。

大运河遗产区内除必要的地下道路、地铁等下穿隧道建设,原则上禁止地下空间的开发利用。下穿隧道建设必须进行大运河遗产影响评估,应按照相关要求严格控制与运河河床的安全距离,不得对运河岸线水体造成影响。

……


本条规定的项目分类不具有合法性问题。不过建议在实践操作中增加相关图表索引和解释性说明。

第五条 遗产影响评价申报

(一)Ⅰ类项目和Ⅲ类项目申报资料如下:

1、申请函(加盖公章)。内容包括:项目建设单位和上级主管部门名称、项目名称、地点、规模、用途等;

2、建设项目规划设计文本及电子稿,须包含项目与大运河遗产区、缓冲区和环境控制区以及《浙江段保护规划》确定的保护范围、建设控制地带的位置关系图;

3、专业咨询评估机构出具的遗产影响评估报告及电子稿;

4、由文物行政部门出具的考古调查勘探意见。

(二)Ⅱ类项目申报资料如下:

1、申请函(加盖公章)。内容包括:项目建设单位和上级主管部门名称、项目名称、地点、规模、用途等;

2、建设项目规划设计文本及电子稿,须包含项目与大运河遗产区、缓冲区和环境控制区以及《浙江段保护规划》确定的保护范围、建设控制地带的位置关系图;

3、由文物行政部门出具的考古调查勘探意见。

(三)Ⅳ类项目提供资料如下:

1、项目建设单位和上级主管部门名称,拟建项目的建设地点、用途、规模及简要情况介绍;

2、项目与大运河遗产区、缓冲区和环境控制区以及《浙江保护规划》确定的保护范围、建设控制地带的位置关系图;

3、建设单位可提供的涉及项目建设的其他相关资料。


《市保护规划》

第107条 遗产影响评价制度

……对大运河遗产影响关系复杂,不易直接判断的建设项目,需由第三方专业机构进行大运河遗产影响评估。

第55条 遗产区管理规定

1.通则

(2)本规划深化的遗产区管理规定通则

  ……

在大运河遗产区内建设项目立项后,在规划选址阶段应先在范围内有可能埋藏文物的地方进行考古调查、勘探,并将考古工作报告纳入规划条件或选址意见书中。考古调查、勘探中发现文物的,由省人民政府文物行政部门根据文物保护的要求会同建设单位共同商定保护措施。

第108条 考古前置制度

在大运河遗产区、缓冲区内的拟建设项目,在规划选址阶段应先在范围内有可能埋藏文物的地方进行考古调查、勘探,并将考古工作报告纳入规划条件或选址意见书中。


《省保护条例》

第十五条 划拨、出让遗产区或者缓冲区内土地使用权的,县级以上人民政府应当在划拨、出让土地使用权前报请省文物行政部门对该土地组织考古调查、勘探,必要时由省文物行政部门组织考古发掘。

已划拨、出让的遗产区或者缓冲区内的土地,尚未进行考古调查、勘探,建设单位应当在工程建设前报请省文物行政部门组织考古调查、勘探,必要时由省文物行政部门组织考古发掘。



第六条 遗产影响评价实施

以保护大运河(杭州段)世界文化遗产的突出普遍价值,延续其真实性和完整性为根本目标,运河综保中心按照《保护条例》和《保护规划》分类分段分级分要素的保护原则和要求对建设项目组织进行遗产影响评价,并出具遗产影响评价意见。

完成遗产评价意见后,市运河综保中心应报杭州市园林文物局(市运河综保委)审核,并接受其指导和监督。



第七条 遗产影响评价论证

市运河综保中心应建立“大运河遗产影响评价专家库”。参加项目论证咨询的专家应熟悉大运河遗产保护法规,具有良好的职业道德、丰富的遗产保护理论知识和经验。

对大运河遗产可能产生较大影响的建设项目,运河综保中心应组织相关职能部门和专家进行咨询论证。专家的意见和建议是遗产影响评价以及的重要参考依据。

《市保护规划》  

第109条 专家咨询制度

大运河(杭州段)遗产保护实行专家咨询制度。制定保护规划、审批有关的建设工程、决定有关的其他重大事项,应当听取大运河遗产相关专家的意见。


第八条 遗产影响评价咨询服务

运河综保中心在项目建设各环节为各职能部门和建设单位做好大运河遗产保护的咨询服务工作。根据建设项目需要,依据《保护条例》和《保护规划》,明确大运河(杭州段)世界文化遗产保护的咨询意见。



第九条 施工备案及监督

遗产影响评价认为应当编制施工保护方案的,建设单位应按照《保护条例》规定编制,并在开工十日前报杭州市园林文物局(市运河综保委)备案。

杭州市园林文物局(市运河综保委)认为建设单位编制的施工保护方案不足以保障遗产安全的,应提出整改意见,要求建设单位修改完善施工保护方案,并严格按照方案进行施工。杭州市园林文物局(市运河综保委)对项目施工过程予以监督管理。

《市保护条例》

第十七条 在大运河遗产区内进行建设工程施工的,应当采取对大运河遗产影响最小的施工方案和工艺。遗产影响评价认为应当编制施工保护方案的,建设单位应当按照规定编制,并在开工十日前报大运河遗产保护机构备案。

大运河遗产保护机构认为施工保护方案不足以保障遗产安全的,应当在五日内提出整改意见。建设单位应当按照大运河遗产保护机构的整改意见修改施工保护方案,并按照方案进行施工。

规范性文件内容与上位法相符,并不抵触。

第十条 罚则

违反本办法,或造成运河遗产破坏的,按《保护条例》有关规定处罚。

《中华人民共和国行政处罚法》

第十六条 除法律、法规、规章外,其他规范性文件不得设定行政处罚。

《市保护条例》

第三十四条 违反本条例规定的行为,法律、法规已有法律责任规定的,从其规定。

第三十五条 违反本条例第十八条第一款规定,损毁、擅自迁移或者拆除列入登记目录的水工、航运设施遗存,或者古建筑、遗址、石刻以及近现代重要史迹、代表性建筑的,由大运河遗产保护机构责令停止违法行为,恢复原状,处二万元以上十万元以下罚款。

第三十六条 违反本条例第二十六条第二项规定,损毁大运河遗产界桩、标识的,由大运河遗产保护机构责令改正,恢复原状,可以处二百元以上一千元以下罚款。

违反本条例第二十六条第三项规定的,由城市管理或者水行政主管部门依据职权,责令改正,恢复原状;损毁水工设施、监测设施的,可以处一万元以上五万元以下罚款;损毁通讯、照明设施,防护、警示设施的,可以处五百元以上二千元以下罚款。

违反本条例第二十六条第四项规定,擅自占用、填堵、围圈、覆盖水域或者挖掘河道的,由城市管理或者水行政主管部门依据职权,责令停止违法行为,恢复原状,处一万元以上五万元以下罚款。

违反本条例第二十六条第六项规定,向大运河遗产水体或者坡岸倾倒、堆放废弃物的,由城市管理或者水行政主管部门依据职权,责令停止违法行为,限期改正;逾期不改正的,处一万元以上五万元以下罚款。

规范性文件内容与上位法相符,并不抵触。

第十一条 附则

本办法自2020年2月1日起实施。




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